El creciente rol mediador de Türkiye: herramienta de soft power de una doctrina pragmática.

Ante la ruptura entre Volodimir Zelensky y Donald Trump, con la consecuente caída del acuerdo de paz negociado por Estados Unidos con la Federación de Rusia, reflota Türkiye como el mediador idóneo para restaurar la armonía en el Este europeo.

*Por Francisco Muraglia

El rol de Türkiye como mediador en la Guerra Ruso-Ucraniana[1] se remonta al inicio de las hostilidades cuando el Presidente de la República Recep Tayyip Erdogan propuso a su país como sede de las negociaciones entre ambos frentes. A pesar de que dicho intento resultó magro en sus resultados, algunos acuerdos apadrinados por Ankara gozaron de gran éxito y reconocimiento, el caso más notorio es la Iniciativa de Granos del Mar Negro alcanzada en julio de 2022 según la cual los granos del fértil chernozem de la estepa euroasiática podrían ser exportados mediante navíos mercantes desde los puertos de Odessa, Chornomorsk y Yuzhny.

Ante el recrudecimiento del conflicto a lo largo del 2024 producto del redoblamiento de los esfuerzos rusos y las pequeñas pero constantes victorias del Kremlin en los últimos meses del conflicto, el nuevo inquilino de la Casa Blanca, Donald Trump, se propuso dar fin al conflicto mediante un acuerdo de paz que priorice el frío pragmatismo propio de los asuntos internacionales por encima de la moralina de los seres bellos y bienpensantes. Sin lugar a dudas, la propuesta de Washington no fue del agrado del Presidente ucraniano, Volodimir Zelensky, ya que esta configuraba un mapa según el cual las regiones ocupadas por las Fuerzas Armadas rusas al momento de la eventual firma, pasarían a formar parte del dominio de dicho Estado, por lo que las regiones de Lugansk, Donetsk, Zaporinskia y Kerson estarían bajo control de la Federación de Rusia. A su vez, Ucrania debería devolver la ayuda otorgada por los Estados Unidos desde el comienzo del conflicto, la cual suma montos que varían entre los $120 billones[2]  –según el Instituto Kiel, think-tank alemán que lleva el recuento de toda la ayuda militar otorgada a Ucrania desde el inicio del conflicto– y los $350 billones –según el propio Donald Trump–, deuda que se pretende que pague en “especias” mediante recursos naturales, principalmente con tierras raras –de las que se estima que posee 6 de 17 y cuenta con el 5% de las reservas mundiales– y otros minerales críticos presentes en su suelo como el titanio, litio y grafito.

El acuerdo parecía próximo a alcanzarse tras las presiones de Washington, su particular estratégia de negociación según la cual se congeló el envío de asistencia militar y económica a Ucrania, sumado a la reunión entre el Secretario de Estado, Marco Rubio, y su contraparte rusa, Sergei Lavrov. Sin embargo, ante el encuentro entre Volodimir Zelensky y Donald Trump, la fuerte discusión entre ambos transmitida por televisión ante la mirada atenta del mundo y la declaración del líder americano afirmando que el Presidente ucraniano “no está listo para la paz si Estados Unidos está involucrado, porque cree que [su] involucramiento le da gran ventaja en las negociaciones”. La ruptura entre Washington y Kiev abrió La Puerta[3] a Ankara y, junto con eso, a las ambiciones de su líder: Recep Tayyip Erdogan.

¿En qué se basa la política exterior turca?

Desde su llegada al poder en el año 2002 tras una victoria que le otorgó el control del 66% del Parlamento, la política turca experimentó una serie de vaivenes y reacomodamientos que podrían resultar contraintuitivos, pero responden a una visión a largo plazo de su dirigencia, según la cual Türkiye debe ocupar un rol de preponderancia en los asuntos del sistema internacional.

Los primeros años del AKP en el poder estuvieron marcados por una notable tendencia europeísta, en la cual el fin último era el acceso a la Unión Europea, es por eso que el periodo 2002-2005 es conocido como la Edad Dorada de las relaciones entre Bruselas y Ankara; sin embargo, la incorporación de Chipre a pesar de no cumplir con los requisitos básicos para aspirar a candidato de la UE –principalmente la carencia de integridad territorial, ya que el territorio que el gobierno de la República de Chipre dice controlar no está reflejado en su alcance efectivo, estando el Norte de la isla bajo la égida del Estado turcochipriota–, fue un trago amargo de realidad para Türkiye, las posteriores declaraciones de líderes europeos como Nicolás Sarkozy y Angela Merkel respecto a la imposibilidad de aceptarla en la Unión Europea y el fuerte impacto que tuvo la Crisis del 2008 en el Viejo Continente, convencieron a la dirigencia del AKP de que este objetivo ya no constituía una prioridad para ellos.

Durante casi una década Türkiye gozó de un estatus notable para Occidente, ya que esta era vista como un ejemplo de democracia de raigambre islámica que podría fungir de ejemplo para los Estados de Oriente Medio, de esta manera se pretendía que los notables resultados económicos de Ankara, ligado a su pertenencia a la OTAN y sus vínculos con una amplia variedad de países, fueran vistos como una hoja de ruta para los países de dicha región. Esta doctrina de política exterior multinivel según la cual el gobierno debía mantener relaciones amistosas y productivas en todos los niveles con todos los Estados posibles, en consonancia con el cultivo del soft power como medio para posicionarse en un rol central, fue bautizado como “Profundidad Estratégica” por el teórico y político Ahmet Davutoglu, quien ocupó el cargo de Ministro de Relaciones Exteriores (2009-2014) y Primer Ministro (2014-2016). Sin embargo, ante la explosión de la Primavera Árabe, el andamiaje del Palacio de Çankaya[4] se tambaleó, lo cual provocó un progresivo alejamiento de la doctrina predominante; al unísono con dicho pivote, la formulación exterior turca se volvió más asertiva y menos dubitativa frente al empleo de medios militares, muestra de ello fue su involucramiento en la Guerra Civil Siria, primero con operaciones puntuales para repeler el avance kurdo en el Norte sirio y luego con la ocupación de ciertas regiones para asegurar la existencia de una buffer zone.

El intento de Golpe de Estado perpetrado en la noche del 15 de julio de 2016 por componentes de las Fuerzas Armadas turcas marcó un hito en la historia reciente de Türkiye por tres cuestiones fundamentales: 1) el plan golpista falló por el apoyo civil al gobierno, ya que miles de personas ocuparon las calles en rechazo a los acontecimientos y 245 ciudadanos perdieron la vida en dicho proceso; 2) el intento de derrocar a Erdogan le dio la justificación necesaria para purgar a elementos conflictivos y/o disidentes dentro de las Fuerzas; y 3) el apoyo que ganó el AKP tras los sucesos le dio el apoyo para proponer y ganar un referéndum según el cual el sistema político turco adoptó el presidencialismo como forma de gobierno, centralizando el poder en la figura del Jefe de Estado. Una vez estabilizada la situación doméstica, se pudo evidenciar una política exterior mucho más activa por parte de Türkiye en sus regiones cercanas, principalmente en MENA (Middle East and North Africa, Oriente Medio y Norte de África), el Cuerno de África y el Mediterráneo Oriental; prueba de ello es su participación creciente en el conflicto sirio, así como en la Guerra Civil Libia y en la Guerra de Nagorno-Karabaj, un dato no menor es que en todos estos frentes se posicionó en contra del bando apoyado por la Federación de Rusia.

La doctrina de política exterior turca tiene diferentes denominaciones en función del objetivo que persiga en dicho momento, cuando se hace referencia a su posición confrontativa en el Mediterráneo Oriental se habla de Patria Azul, siendo el Memorándum de Entendimiento firmado con Libia en 2019 la materialización de dicha visión; cuando propicia un acercamiento a los Estados musulmanes y busca posicionarse como líder de la comunidad islámica se le referencia como Ulusalcı Verde, lo cual es la unión de la política nacionalista de corte kemalista con una metodología y discurso político encauzados en la lógica del islam; cuando busca profundizar su influencia en las Repúblicas de Asia Central a través de su legado etnico como pueblos túrquicos, se le llama panturquismo.

La política exterior de Türkiye está orientada por el objetivo claro de recuperar la posición de poder que alguna vez supo tener su antecesor, el Imperio Otomano, y para eso es necesario involucrarse en los conflictos internacionales maximizando el costo-beneficio y operar como broker en los acuerdos de paz que vengan a cerrar las frecuentes escaramuzas del Sistema Internacional; muestra de lo primero fue la solapada participación en Nagorno-Karabaj, aprovisionando de drones y brindando entrenamiento militar nivel-OTAN a las tropas azeríes, una vez concluída la guerra y con la victoria de Bakú, se estrechó el vínculo con Ankara y se abrió la puerta a numerosos acuerdos comerciales con la región autónoma de Nakhchivan, la cual comparte una frontera de 17km con Türkiye.

Türkiye frente al conflicto ruso-ucraniano, ¿Cuál es su posición?

Desde el comienzo del conflicto, la posición oficial de Türkiye fue clara: consideró que la Federación de Rusia estaba invadiendo a su país vecino, que dicho movimiento viola la ley internacional y que, en consecuencia, se debe desistir de toda ofensiva para retomar el statu quo ante bellum y respetar la integridad territorial de Ucrania –considerando a las Repúblicas de Donetsk y Lugansk como parte de esta, así como a la Península de Crimea–. A pesar de haber tomado dicha postura, la cual a priori resulta diametralmente opuesta a cualquier posibilidad de acercamiento a Moscú, Türkiye ha obrado como mediador a lo largo de todo el conflicto, así como también ha encauzado la política dual de aprovisionar a las FF.AA. ucranianas desde el inicio del conflicto –así como brindarles apoyo político, como se mencionó anteriormente– por un lado, y negarse a adoptar las sanciones contra la Federación de Rusia que Occidente pretendía que impusiese. Esta postura ambigua, sumado a su posición geográfica que no sólo la vuelve un actor de peso en la cuenta del Mar Negro, sino que también le otorga una posición de fuerza frente al Kremlin, la han tornado en un mediador determinante en distintos puntos del conflicto.

En marzo de 2022, a tan sólo un mes desde el comienzo de las hostilidades, la ciudad turca de Antalya recibió a los Ministros de Relaciones Exteriores de ambos frentes, a pesar de que no se alcanzó ningún acuerdo en esta reunión, es una demostración de la voluntad de Türkiye desde el principio. Meses después, en julio de 2022,  fue acordada la Iniciativa de Granos del Mar Negro, el cual permitía comerciar granos y fertilizantes desde tres grandes puertos ucranianos a través de navíos mercantes; el plazo inicial del mismo tenía una extensión de 120 días y su renovación quedaba a disposición de las partes, el acuerdo quedó en stand-by en un puñado de ocasiones ante reclamos rusos, pero los esfuerzos negociadores de Ankara lograron que se reanudara. La posición de Türkiye mantiene esta notable ambigüedad porque, a pesar de liderar los esfuerzos de paz a lo largo del primer año del conflicto, no dudó en vender al menos 50 UCAVs Bayraktar TB2 a Ucrania en ese plazo, los cuales generaron grandes bajas en los primeros meses del proceso; pero, por otro lado, profundizó su vínculo comercial con la Federación de Rusia, alcanzando un volumen de transacciones de $28 billones en la primera mitad del 2024, apuntando a superar los $41,8 billones del 2023, cifra récord hasta entonces[5].

La posición de Türkiye respecto al conflicto es el resultado de su política de doble compartimentalización para con Moscú, que separa las cuestiones político-económico-diplomáticas por un lado, y los asuntos que puedan generar conflictos en los que ambas partes reconocen diferencias, por el otro (Frappi, 2018). A su vez, su pujante industria militar –la cual dió un gran salto desde las sanciones occidentales que impedían la exportación de tecnología sensible (militar) a Türkiye a comienzos de siglo–, ligada a la concentración de poder profundizada con la reforma constitucional que instauró el sistema presidencialista, lograron dar al país las herramientas para encauzar una política más pragmática, orientada a objetivos y asertiva, con cuotas crecientes de uso de hard power en la resolución de conflictos.

La Federación de Rusia no detenta un lugar de poder absoluto en materia geoestratégica frente a Türkiye, y justamente allí yace el poder negociador de esta última. La flota rusa del Mar Negro, las más poderosa de su Armada, no tiene el permiso turco para atravesar el estrecho de Bósforo y los Dardanelos, ambos bajo control del gobierno de Ankara; esta decisión está amparada por la Convención de Montreal (1936), según la cual puede restringir el paso a navíos militares de Estados beligerantes. A su vez, al ser un Estado miembro de la OTAN y frente a los últimos acontecimientos, Türkiye tendría el apoyo de Occidente si decidiese cerrar el paso total de barcos rusos por sus estrechos, dejándole la única posibilidad de acceder al Mediterráneo a través del Canal de Suez, elevando los costos notablemente. Este escenario significaría un aumento de la presión sobre este país, sumándose a las sanciones financieras (exclusión del sistema SWIFT y congelamiento de activos), comerciales, prohibición de ingreso a altos cargos rusos, etc. Sin embargo, Erdogan no pretende llegar a dicho punto, sino que busca una solución al conflicto que asegure la paz duradera, antecedida por un cese al fuego que posibilite el desarrollo de negociaciones sin presiones externas.

¿Qué propone Türkiye?

La propuesta turca se dejó entrever tras la London Defense Summit que reunió a 16 líderes europeos, sumado al Primer Ministro canadiense, así como también a los representantes de la Unión Europea y la OTAN. En primer lugar, Türkiye considera que para negociar la paz deben estar presentes todas las partes, a diferencia de los primeros avances de Estados Unidos en los que se acercó a la Federación de Rusia en primer lugar, para luego extender la propuesta a Ucrania; en segundo lugar, la integridad territorial es un principio que consideran que debe ser respetado según el statu quo ante bellum, no por mera cercanía a Kiev, sino para no fortalecer de sobremanera la posición rusa en el Mar Negro, más aún considerando que con el puerto de Sebastopol adquirido en 2014, esta se vio profundamente beneficiada; en tercer lugar, Turquía considera que está en la condición de verse favorecida por los cuantiosos contratos de reconstrucción que llegarán al momento de la firma de la paz.

Tras la finalización de la reunión de líderes occidentales que se organizó en respuesta al choque entre Donald Trump y Volodimir Zelensky, lo cual dio por tierra con la propuesta de Washington, se evidencian algunos hechos:

1.     El Reino Unido y Francia pretenden una tregua de un mes que abarque las operaciones aéreas, navales y los ataques contra infraestructura energética, dando la posibilidad de ampliarlo a los efectivos en tierra.

2.     Zelensky niega la posibilidad de una tregua sin garantías de seguridad, ya que considera que las FF.AA. rusas violarán el acuerdo y ganarán ventaja.

3.     Türkiye ofreció el despliegue de tropas de paz sobre la línea del frente, siempre y cuando ambas partes acepten dicho accionar, sumado a una nueva propuesta de hacer de anfitrión para los encargados de negociar la paz.

De cumplirse el plan de Erdogan, Türkiye podría ser la gran beneficiada del conflicto, ya que ganaría estatus en la arena internacional como potencia media con capacidad de mediación y negociación en grandes enfrentamientos, sumado a que tiene las posibilidades a su favor para verse beneficiada con los contratos de reconstrucción del destruido territorio ucraniano, y debilitaría la posición rusa en el Mar Negro, acompañando el principio central de su doctrina de Patria Azul, según la cual el control de las aguas linderas a Anatolia es vital.

Por otro lado, Ucrania se ve levemente favorecido por el respaldo ganado por sus socios europeos, lo cual no significa que tome la delantera, sino que acorta la ventaja de Rusia. Pero Moscú afirmó desde la primera vez que se barajó la posibilidad de enviar tropas OTAN a Ucrania que esto "será tomado como una declaración de guerra de dicho país". ¿Quiénes son los grandes perdedores? Los ciudadanos europeos que deberán financiar la prolongación de la guerra y, en última instancia, sufrirán las consecuencias de la misma, sea muriendo en las trincheras o en sus hogares por la expansión del conflicto.

¿Quiénes son los grandes beneficiados? Sorprendentemente, los Estados Unidos, o más bien su Complejo Militar Industrial, que se asegura seguir vendiendo armamento con cifras récord, ya que en 2022 se exportó por un total de $205.6 billones, aumentando a $318.7 billones en 2024. Esta tendencia no parece evitable para los socios europeos, ya que Bruselas depende de Washington para el reabastecimiento de sus equipos, su tecnología militar más avanzada y, por si fuera poco, para la logística de sus operaciones en el terreno. Y para coronar al victorioso, el gobierno de Trump fue claro: "no pondrá soldados americanos en el terreno".

*Francisco Muraglia es licenciado en Relaciones Internacionales (UNICEN-Tandil) y especialista en la política exterior de Türkiye, como así también en la región de Medio Oriente y el Norte de África. Ha participado en programas de radio como columnista de política nacional e internacional.

REFERENCIAS:

[1] Catalogada como “operaciones especiales” desde la Federación de Rusia.

[2] Entiéndase como “billions” según la denominación angloparlante, lo cual se atribuye a “mil millones” en castellano.

[3] En la historiografía europea que va del siglo XVI hasta principios del XX se solía hacer referencia al Imperio Otomano como “La Puerta” o “La Sublime Puerta”, en clara relación a su posición geográfica, estando el estrecho del Bósforo que une Tracia Oriental y Anatolia –territorio europeo y asiático, respectivamente– la entrada al Continente Europeo.

[4] Edificio que simboliza el poder político Türkiye, residencia histórica de Presidentes y Primeros Ministros.

[5] Ver en: https://forumvostok.ru/en/news/razvivaja-potentsial-rossija-i-turtsija-sosredotochatsja-na-uvelichenii-obschego-tovarooborota-do-100-mlrd-dollarov/ y Observatory for Economic Complexity.