Segunda parte de la investigación del especialista en Relaciones Internacionales.
Donald Trump. Fuente: El Mundo
Por Julio Sevares *
1. Introducción
En los años setenta comenzó un camino de crisis del orden de la Segunda Posguerra, que desembocó en una restauración liberal de privatización, desregulación y liberalización de los mercados. Pero ese modelo también entró en crisis por una sucesión de crisis que incluyen la crisis financiera de 2007 en Estados Unidos, difundida en el resto del mundo especialmente a partir de 2008, el enfrentamiento de Estados Unidos con China a partir de 2018, la crisis de los intercambios internacionales por el COVID a partir de 2020 y la invasión de Rusia a Ucrania en 2022. Últimamente se suma la crisis en Medio Oriente.
Esta sucesión de situaciones puso en cuestión, en pocos años, la confianza ciega en las virtudes de los mercados desregulados y globalizados e impulsó la búsqueda de nuevas políticas de defensa de los intereses nacionales con la intervención de los Estados.
2. La ofensiva estratégica de Estados Unidos: patriotismo mata globalismo
Durante años, la posición dominante en Estados Unidos era tolerar las políticas económicas de China que no seguían o abiertamente contradecían las reglas de mercado, a cambio de recibir productos que permitían abaratar la producción y el consumo interno y vender e invertir en el gran mercado chino. También regía la idea de que el progreso económico y la difusión de la empresa privada en China promoverían la democratización política en el país asiático.
Pero, en diciembre de 2017, a casi un año de iniciada la presidencia de Donald Trump, el gobierno estableció, en el documento anual sobre Estrategia de Seguridad Nacional, que “Rusia y China desafían el poder americano, su influencia e intereses, procurando erosionar la seguridad y prosperidad de Estados Unidos. Esos países están determinados para hacer las economías menos libres y menos justas, aumentar sus fuerzas armadas y controlar la información y los datos para reprimir a sus sociedades y expandir su influencia”.
En julio de 2018 el Gobierno decidió tomar medias acordes con esa visión: en ese momento el presidente Donald Trump anunció una nueva política que incluyó aumento de
aranceles y otras restricciones para importaciones provenientes de China y para el acceso
de tecnología estadounidense a empresas chinas.
El 25 de septiembre de ese año, ante las Naciones Unidas, Trump explicitó: “Rechazamos la ideología del globalismo y abrazamos la doctrina del patriotismo” (ONU, 2018).
Su grito de guerra fue “América Primero”, una consigna levantada por los nacionalistas y nazis estadounidenses que se oponían al ingreso a la Segunda Guerra para luchar contra el Eje, acompañada por la “Hagamos a América Grande Otra Vez” (MAGA, en su sigla en inglés).
Como parte de su política el gobierno estadounidense reforzó la actividad del Comité sobre Inversiones Extranjeras en los Estados Unidos (CFIUS, Committee on Foreign Investment in the United States), organismo formado por varias agencias del Gobierno que monitorea la inversión extranjera en el país y evalúa su impacto sobre la seguridad del Estado La política de Donald Trump no era solo contra China. Ese mismo año Estados Unidos presionó a sus socios del Tratado amenazando con romperlo si no obtenía mejores condiciones en comercio y otros rubros. El resultado fue que en 2018 se firmó el nuevo Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (USMCA).
Un capítulo especial de la nueva política es el referido a la tecnología. El gobierno de Trump impuso restricciones a la transferencia a China de tecnologías consideradas críticas para la seguridad nacional.[1]
El gobierno de Joe Biden mantuvo y profundizó la política de su predecesor; en un discurso ante una sesión conjunta del Congreso, Joe Biden sostuvo: “Estamos en una competencia con China y otros países para ganar el siglo XXI. (…) Tenemos que hacer más que reconstruir. Tenemos que reconstruir mejor” (…) En los próximos 10 años veremos más cambios tecnológicos que los que vimos en los últimos 50 años. Y nos estamos quedando atrás en esa competencia. Hace décadas, invertíamos el 2% de nuestro PIB en investigación y desarrollo. Hoy gastamos menos del 1%. China y otros países se están acercando rápidamente. Tenemos que desarrollar y dominar los productos y tecnologías del futuro: baterías avanzadas, biotecnología, chips de computadora y energía limpia”.[2]
A poco de lanzada la guerra comercial, el 18 de Agosto de 2018, el gobierno estadounidense creó The Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018 (FIRRMA) que ayudará al CFIUS a proteger la seguridad nacional de riesgos que puedan emerger.
En mayo de 2019, la empresa de comunicaciones Huawei y sus subsidiarias fueron agregadas a la Entity List, que incluye empresas consideradas como una amenaza para la seguridad de Estados Unidos y se prohibió a los organismos estatales comprar bienes o servicios de esa empresa.
En octubre de 2021 el National Counterintelligence and Security Center (NCSC) de Estados Unidos dio a conocer un listado de acciones para enfrentar “las oportunidades y desafíos que generan las tecnologías emergentes”. “El liderazgo estadounidense en tecnologías emergentes”, sostiene el documento, “enfrenta crecientes desafíos de competidores estratégicos” que han establecido estrategias nacionales para alcanzar el liderazgo en esas áreas. Más aún, espera que en el futuro, el desafío tecnológico surja de muchos otros países.
Con ese propósito fueron seleccionados cinco sectores importantes para la economía y la seguridad nacional: Inteligencia Artificial, sistemas autónomos (drones), computación cuántica, bioeconomía y semiconductores. El documento identifica como fuentes de riesgo inmediato a China y Rusia. En relación a China, sostiene que ese país tiene el propósito de alcanzar el liderazgo en varias tecnologías emergentes para 2030 -aludiendo seguramente al Plan para el Desarrollo de Inteligencia Artificial 2030- y es el principal competidor estratégico para Estados Unidos por su estrategia para adquirir y usar tecnología.
La preocupación de Estados Unidos tiene sentido porque, más allá de que en todos los países las empresas tecnológicas colaboran más o menos directamente con los gobiernos en temas militares y de seguridad, en 2021 China lanzó su Política de Fusión Militar-Civil que, junto con la Ley de Inteligencia Nacional, requiere a todas las entidades de China compartir tecnología con las fuerzas armadas chinas y los servicios de inteligencia y seguridad.
Siguiendo la línea del Ejecutivo, en 2021 el Senado elaboró un proyecto para la promoción de tecnología que se convirtió en la Ley de Semiconductores y Ciencia (CHIPS and Science Act of 2022), sancionada por el presidente Biden el 9 de agosto de 2022. La Ley incluye estímulos fiscales por 2000 millones de dólares para apoyar la industria manufacturera, la investigación y desarrollo tecnológico y de trabajo.
En noviembre de 2021 se aprobó la Ley Bipartidista de Inversión en Infraestructuras y Empleo, que destina miles de millones de dólares de inversión en investigación, desarrollo y demostración de tecnologías e infraestructuras libres de carbono.
El 16 de agosto de 2022, Biden firmó la Ley de Reducción de la Inflación (IRA, según su sigla en inglés) que financiará la reducción de emisiones de carbono, reducción de costos médicos, entre otros objetivos, y que tiene el propósito de mejorar la competitividad, la innovación y la productividad.
3. La preocupación por la seguridad económica
El concepto de seguridad y las medidas destinadas a garantizarla aumentaron su importancia en las políticas de las potencias y de otros países.
En la última década, sostienen Farrell y Abraham (2023-I) la definición de seguridad se expandió más allá de los asuntos vinculados con la guerra o el terrorismo. Los autores citan al Asesor Nacional de Seguridad Jake Sullivan, quien, en abril de 2023, sostuvo en una conferencia que en las décadas anteriores el fanatismo por el libre mercado fue apologético, ignorando la dependencia económica que se construyó en las últimas décadas y que generó peligros en materias como dependencia energética y dependencia de cadenas de suministro en equipamiento médico, semiconductores y minerales críticos. Esa fe simplista en la magia de los mercados sostuvo Sullivan, vació la industria estadounidense, les dio la bienvenida a los acuerdos de libre cambio de un adversario creciente y acribilló las cadenas de suministros globales con vulnerabilidades críticas en materia de seguridad (Farrell y Newman, 2023-I)
Según los autores, proteger la seguridad económica significa vigilar las trayectorias, anticipando desafíos futuros. Esa seguridad no se reduce a sistemas de misiles o regulaciones de mercado e involucra decisiones económicas para reducir amenazas sin afectar el crecimiento económico. Y llaman la atención sobre el hecho de que varios aliados de Estados Unidos, notablemente Japón y la Unión Europea, han mantenido un mayor control sobre los mercados en interés de la seguridad económica, y que Estados Unidos puede aprender de ellos.
Por otra parte, los desafíos que enfrenta Estados Unidos no se limitan al que plantea China sino que alcanzan al orden global. Según Carla Norrlöff (2024), del Atlantic Council y la Toronto University, “el orden global está atravesando cambios significativos que demanda una nueva agenda de seguridad económica. Desde las guerras calientes y las insurgencias localizadas hasta las posiciones de los grandes poderes, el conflicto geopolítico ha convertido la compleja relación entre economía y seguridad una preocupación para la gente común en todos lados. Las cuestiones se complican más porque los mercados emergentes están ganando más influencia desafiando directamente la dominación de larga data a través de redes y alianzas estratégicas”.
4. La tecnología, acelerador de la competencia estratégica
La carrera tecnológica, especialmente en las áreas más avanzadas como la Inteligencia Artificial o la computación cuántica, promueve una mayor utilización de políticas públicas, tanto porque las empresas privadas no tienen por sí mismas la capacidad para invertir lo necesario en el desarrollo de esas tecnologías o porque los estados quieren influir en ese desarrollo en función de sus objetivos estratégicos.
Es así que, el Informe sobre el Comercio Mundial 2020 de la Organización Mundial de Comercio (2020) señala, precisamente, que el giro hacia a digitalización y la economía basada en el conocimiento resalta la creciente importancia de la innovación y la tecnología en el crecimiento económico y que, por ese motivo, los gobiernos implementan “nuevas políticas industriales” para orientar la producción local hacia nuevas tecnologías y facilitar la modernización de las industrias maduras o tradicionales. Algunas de esas políticas, puntualiza la OMC, procuran acelerar el desarrollo, otras buscan construir una economía más verde y equitativa, otras quieren alcanzar o mantener el liderazgo en sectores estratégicos clave. Y, en las economías más dirigidas por la utilización de datos (Big Data) y más desarrolladas tecnológicamente, se fortalece la idea de la necesidad de la intervención estatal.
Un punto importante de la preocupación occidental por el efecto de algunas tecnologías en la seguridad es la discusión sobre la instalación de sistemas de 5G de Huawei, que Estados Unidos y otros países consideran vinculada a las fuerzas armadas de China y que temen que comparta en el gobierno chino información recogida en las redes occidentales. Otro punto, que genera una gran polémica en 2024, es el pedido de Estados Unidos de que la empresa china ByteDance venda su participación en la empresa TikTok (que no opera en China) porque también considera que la información que recoge la aplicación de videos puede afectar la seguridad del país. Si no lo hace, la red no podría seguir operando en Estados Unidos.
5. Polémica sobre política industrial
Las iniciativas para la promoción de las industrias desataron una polémica entre los partidarios del liberalismo que califican ese tipo de programas estatales como promotores de la ineficiencia y el aumento de costos, y los defensores de las políticas de industrialización que consideran que la apertura indiscriminada provocó el debilitamiento o la desaparición de industrias, afectando los ingresos, las zonas de radicación de esas industrias y la capacidad de creación tecnológica, esto último teniendo en cuenta que la creación de tecnología está vinculada, entre otros motores, al “aprender haciendo” (learning by doing) en el proceso de producción. Es decir, a menos proceso industrial local, menor campo para la creación de tecnologías.[3]
Laura Tyson (con John Zysman, 2023), que fuera miembro del Consejo de Asesores Económicos del Presidente Clinton, profesora en la University of California, y partidaria de la política industrial, sostiene que el desafío actual de su país es mantener la seguridad económica, previniendo shocks que pueden desestabilizar la sociedad.
Advierte que, con el complejo de las cadenas de suministros y la emergencia de China, la soberanía nacional entendida como una economía integrada verticalmente, es inviable. Por eso, sostienen los autores, los objetivos de seguridad económica requieren que Estados Unidos y otras economías avanzadas utilicen la política industrial para asegurar una oferta adecuada y competitiva de productos y tecnologías y asegurar una posición del país en el desarrollo de tecnologías de próxima generación que serán esenciales para la seguridad nacional y la transición hacia una economía neutral en carbón. Los programas contenidos en las leyes de Inversión en Infraestructura y Trabajos, CHIPS y de Reducción de la Inflación (IRA), lanzados por el gobierno de Biden, sostiene Tysen (2023), no son programas tradicionales de estímulo de la demanda, sino de inversiones para ampliar la capacidad productiva, especialmente en sectores como semiconductores y energías renovables.
Las políticas públicas son necesarias porque las decisiones orientadas por la lógica del mercado y el beneficio de las empresas por sí mismas no tienen en cuenta las preocupaciones de seguridad nacional o los costos económicos y sociales relacionados con el cambio climático.[4]
6. El control de Estados Unidos sobre las redes de comunicación y financieras
Las políticas de control de las redes de comunicación y financieras por motivos de seguridad de los Estados Unidos comenzaron décadas antes del inicio del enfrentamiento con China y se profundizaron a partir de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2011.
Analizando este tema, Farrell y Newman (2023-II) consideran que, así como, debido a los caminos construidos por el Imperio romano, en gran parte de Europa “todos los caminos conducían a Roma”, en la actualidad las redes mundiales de fibra óptica, los sistemas financieros y las cadenas de suministros de semiconductores, convergen a los Estados Unidos, permitiéndole ejercer su poder sobre esas redes…para proteger a su país, el gobierno estadounidense convirtió las redes económicas en instrumentos de dominación (Farrel y Newman, 2023-II, p.3 y 5). En otras palabras, y aludiendo al título del libro citado, Estados Unidos convirtió en un arma (weaponized) la interdependencia profundizada en las décadas de globalización liberal.
Un instrumento de ese ejercicio es el sistema de clearing SWIFT, basado en Bélgica, y que es el principal sistema de registro de pagos en dólares de bancos mundiales y al cual Estados Unidos obliga a compartir información en función de sus objetivos de seguridad. El mismo tipo de exigencia ejerce sobre los bancos internacionales y sobre grandes empresas tecnológicas, todos los cuales, por obligaciones legales o conveniencia económica, admiten
los pedidos del gobierno estadounidense.
Un caso destacado, según los autores, es el progresivo alineamiento de Microsoft con las exigencias y necesidades estratégicas estadounidenses, lo que la lleva a compartir información recogida en su red mundial de servicios (Farrell y Newman 2023-II, p. 152). Esto explica, por ejemplo, que el gobierno chino haya decidido reemplazar el software de Microsoft de las computadoras oficiales. Otras empresas tecnológicas también recibieron exigencias para compartir información y redirigir su oferta hacia países y empresas amigables con Estados Unidos. Gina Raimondo, la Secretaria de Comercio del presidente Joe Biden, informó que les comunicó a las productoras de semiconductores: “no quiero imponer nada en forma obligatoria, pero si no cumplen (con los pedidos del gobierno) no me van a dejar otra opción” (Farrell y Newman, 2023-II, p.168).
Ante esta situación, fuentes del gobierno chino, advirtieron que la provisión de datos al gobierno estadounidense por parte de los fabricantes de semiconductores compromete seriamente el interés comercial y el secreto de los negocios de las industrias semiconductoras chinas (Farrell y Newman, 2023-II, p.169).
* Doctor en Ciencias Sociales (UBA), economista, profesor FCE-UBA e IRI-UNLP. Miembro del Grupo de Trabajo sobre China del CARI. Autor del libro Choque de Gigantes. EE. UU. vs China y la Reglobalización, Corregidor, 2023.
Publicado originalmente en Revista Relaciones Internacionales, IRI-UNLP, vol. 33, nro. 66/2024. Disponible en: https://revistas.unlp.edu.ar/RRII-IRI/article/view/16715/16517.
[1] Una exposición más amplia de las medidas de los gobiernos de Estados Unidos y China y bibliografía para la actualización del tema en Julio Sevares, “La guerra tecnológica Estados Unidos-China y las amenazas para la Periferia”. Revista Ciclos del IDEHESI-FCE UBA. Vol XXIX N°59. Diciembre de 2022.
[2] Citado por Cámara de Exportadores de la República Argentina (CERA). Boletín “En cont@cto China” N°152, 04/2021, Sección “China-EEUU: Los primeros 100 días” Página 4.
[3] Una discusión sobre las políticas industriales y su reivindicación a la luz de nuevas evidencias empíricas en Dani Rodrik, Réka Juhász y Nathan Lane, “Economists Reconsider Industrial Policy” Project Syndicate, 04/08/2023 https://www.project-syndicate.org/commentary/new-economic-research-more-favorable-toindustrial-policy-by-dani-rodrik-et-al-2023-08. Tambien, Willy C. Shih. “The New Era of Industrial Policy Is Here. Are you prepared?” Harvard Bussiness Review. September–October 2023. https://hbr.org/2023/09/the-new-era-of-industrial-policy-is-here.
[4] Sobre la competencia tecnológica entre EE.UU. y China, Julio Sevares “La guerra tecnológica Estados Unidos, China y las amenazas para la Periferia”. Revista Ciclos del IDEHESI-FCE UBA. Vol XXIX N°59. Diciembre de 2022. https://ojs.econ.uba.ar/index.php/revistaCICLOS/article/view/2598/3357.
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